Internationaler Minderheitenschutz -
Menschenrechte und Minderheiten im Völkerrecht unter besonderer Berücksichtigung des Internationalen Strafgerichtshofes

Vortrag von Andreas Bummel beim Sonntags-Matinee Menschenrechte im Rahmen der Interkulturellen Wochen Münster / Regionalgruppenkonferenz der Gesellschaft für bedrohte Völker, 21. September 2003

Das Thema worum es heute morgen geht, ist überschrieben mit „Menschenrechte und Minderheitenschutz im Völkerrecht“. Warum wir uns mit diesem Gebiet befassen müssen wird durch einen kurzen Vergleich schnell klar: Der Vielfalt von etwa 3.500 Ethnien in der Welt stehen 193 Staaten gegenüber, die als Mitgliedsländer der Vereinten Nationen anerkannt sind. Diese Gegenüberstellung ist natürlich rein theoretisch. Tatsächlich sind es ja diese Staaten selbst, in denen die Völker dieser Welt mehr oder weniger angenehm leben. Oft, wenn nicht sogar in den allermeisten Fällen, handelt es sich offensichtlich um multiethnische Gebilde. Auch wenn die UN-Charta 1945 im Namen der Völker der Vereinten Nationen verkündet wurde, sind auf internationaler Ebene regelmäßig nur die Staaten als Völkerrechtssubjekte anerkannt. In der Folge werden viele Völker oder Minderheiten bei den Vereinten Nationen just durch solche Regierungen vertreten, durch die sie systematisch unterdrückt werden, wie zum Beispiel im Falle Tibets oder Tschetscheniens. In der Regel sind die politischen, wirtschaftlichen und sozialen Interessen von Mehrheitsbevölkerungen in der Gestalt des Staates verkörpert. Die weltweiten Rechtsbeziehungen als Völkerrecht zu bezeichnen, wie wir das im deutschen Sprachgebrauch machen, ist deshalb nicht besonders akkurat. Die sogenannte Völkerrechtsordnung ist grundsätzlich auch unter den Bedingungen einer immer weiter zusammenwachsenden Welt eine Rechtsordnung zwischenstaatlicher Beziehungen. Genau diesen Zustand zu überwinden und Menschenrechte und Minderheitenschutz wirklich zu durchsetzungsfähigen Rechten zu machen, ist sicherlich eine der wesentlichen Zukunftsaufgaben.

Die Bedeutung des Minderheitenschutzes wird einem schnell deutlich: Konflikte innerhalb von Vielvölkerstaaten und um nationale Minderheiten - also um Angehörige eines Staates, die in einem anderen Land niedergelassen sind - zählen zu den wichtigsten Ursachen von Krieg, Bürgerkrieg, Völkermord und Vertreibung. Schon nach dem I. Weltkrieg erkannten die Entente-Mächte in der ungelösten Nationalitätenfrage des Habsburger-Reichs eine Hauptursache für den Kriegsausbruch.

Das gilt auch für die allermeisten Konflikte der 1990er Jahre: Für den Zerfall Jugoslawiens, den Völkermord in Rwanda, den russischen Vernichtungsfeldzug in Tschetschenien, die Auseinandersetzungen in Ost-Timor, um jetzt nur einige Beispiele zu nennen. Nachdem das Staatensystem jahrzehntelang in einer bipolaren Ordnung um die Sowjetunion und die USA konserviert war, ist es jetzt mit einer dynamischen Veränderung nationalstaatlicher Strukturen konfrontiert. Staaten zerfallen, werden von neuen Machteliten dominiert, reorganisieren sich in neuen politischen Systemen. Nationalitäten ohne Staat, ethnische Minderheiten und Ureinwohnergemeinschaften bringen ihren Wunsch nach Selbstbestimmung und Anerkennung ihrer Rechte zum Ausdruck. In diesem Klima gedeihen nationalistische Ideologien und Gewaltanwendung. Vergleichsweise selten gehen Gefährdungen des Weltfriedens heute von Kriegen zwischen Staaten aus. Weitaus häufiger sind Konflikte innerhalb von Staaten: Bürgerkriege, Kämpfe zwischen verschiedenen ethnischen oder religiösen Gruppen, Spannungen zwischen der Regierung und Teilen der Bevölkerung.

Im Herbst 1992, mitten während des Bosnien-Krieges, malte der damalige UN-Generalsekretär Boutros-Ghali das Bild einer in 400 Kleinstaaten zerfallenen Welt an die Wand, die mehr schlecht als recht nebeneinander existieren. Er stellte sich vor, was passieren würde, wenn auch nur ein kleiner Teil der 3.500 verschiedenen Ethnien auf der Erde ein Recht auf Selbstbestimmung und eigene Staatlichkeit durchsetzen würden. Niemand kann es wagen, die Entwicklung von Vielvölkerstaaten wie China, Nigeria, Indonesien oder Indien vorherzusagen. Angesichts der existentiellen Herausforderungen auch auf ökologischen, technologischen und sicherheitspolitischen Feldern – etwa bei der Verbreitung von Massenvernichtungswaffen - stellt sich aber berechtigterweise die Frage, ob eine solche Weltordnung überhaupt noch zu steuern oder – soweit muss man wohl gehen – überhaupt überlebensfähig wäre. Die globalen Existenzprobleme der Menschheit, die immer drängender auf der Agenda stehen, sind eben auf der Ebene des westfälischen Systems souveräner Nationalstaaten nicht mehr zu lösen.

So berechtigt das Interesse einer Volksgruppe oder Ethnie nach eigener staatlicher Souveränität also im Einzelfall sein mag, in der Gesamtschau werden die Grundlagen und Probleme des bestehenden völkerrechtlichen Systems dadurch nur gefestigt. Und Streuminderheiten steht der Weg zu eigener Staatlichkeit schon aus faktischen Gründen kaum offen. Außerdem, das möchte ich hier noch anmerken, werden dadurch nicht unbedingt alle Minderheitenprobleme gelöst. Es tauchen auch neue auf. Das ist ein entscheidender Punkt. In der Menschenrechtsarbeit der Gesellschaft für bedrohte Völker muss immer wieder bitter zur Kenntnis genommen werden, wie frühere Opfer selbst zu Tätern werden. Denken wir aktuell nur an die Situation der Roma und Sinti im Kosovo oder an die ruandische Regierung, die im Osten Kongos für schwerste Verbrechen verantwortlich ist und dort ethnische Spannungen zwischen Hema und Lendu schürt. Im Mittelpunkt meiner weiteren Überlegungen steht deshalb nicht das Selbstbestimmungsrecht, sondern die Frage, wie staatliche Souveränität selbst neu bewertet werden kann.

Die Epoche des klassischen Völkerrechts, in der die Staaten mit einer fast unbegrenzten Souveränität untereinander verkehrten, geht eindeutig zu Ende. Meilensteine sind hier zum Beispiel der Briand-Kellog-Pakt, mit dem 1929 das Recht auf freie Kriegsführung zum Einsturz gebracht wurde ebenso wie die Anerkennung des Selbstbestimmungsrechts im Rahmen der Entkolonialisierung. Dieser Verständniswandel birgt Chancen für die ernsthafte Herausbildung eines Schutzes von nichtstaatlich organisierten Gruppen wie Völkern und Minderheiten. Bevor ich hier auf konkrete Ansätze und Vorschläge eingehe, zum Beispiel auf den Internationalen Strafgerichtshof, der ja heute besonders hervorgehoben werden soll, machen wir kurz eine Bestandsaufnahme in Sachen Minderheitenrechte.

Die UN-Charta verweist nicht weniger als sieben Mal auf die Förderung der Achtung vor den Menschenrechten und den Grundfreiheiten. Sie enthält auch ein Diskriminierungsverbot, aber was sie nicht enthält sind Bezüge zu Minderheitenrechten. Zwischen dem Diskriminierungsverbot und dem Minderheitenschutz gibt es aber einen klaren Unterschied:

Während es beim Diskriminierungsverbot darum geht, Hindernisse zur tatsächlichen Gleichstellung zu beseitigen, soll durch den Minderheitenschutz das Überleben und die eigenständige Entwicklung einer Gruppe gewährleistet werden. Bei der Gründung der Vereinten Nationen wurden Minderheitenfragen praktisch ignoriert, wie Sarah Pritchard in einer Dissertation zum Thema treffend festgestellt hat.

Bei den Verhandlungen in San Francisco hat man sich auf Individualrechte konzentriert, also auf den allgemeinen Menschenrechtsschutz. Die Abkehr vom System des Minderheitenschutzes, wie es im Rahmen des Völkerbunds aufgebaut wurde, ist auch auf ein Misstrauen zurückzuführen, dass während des Zweiten Weltkriegs gegenüber dem Minderheitenschutz entstanden ist. Minderheiten waren für politische Zwecke missbraucht worden. Mit der Besetzung des Sudetenlands zum Beispiel instrumentalisierte Nazi-Deutschland die Missstände für seine eigenen verbrecherischen Zwecke: Die angebliche „Lösung“ von Minderheitenproblemen durch Angriffskrieg, Zwangsumsiedlungen, Vertreibung und Völkermord. Schon vorher scheiterte das Minderheitenschutzsystem in der Praxis: Viele Staaten waren nicht bereit, die zum Zwecke des Minderheitenschutzes abgeschlossenen Verträge einzuhalten und umzusetzen und im Völkerbund fehlte es sowohl an der Bereitschaft, als auch an der Kompetenz, sie durchzusetzen.

So kam es nach 1945 zu einem radikalen Umdenken. Menschenrechte, auch die der Minderheiten, sollten nach dem Modell der US-Verfassung und der Menschenrechtserklärung der Französischen Revolution ausschließlich individuell gewährleistet werden. Genauso ist übrigens die Europäische Menschenrechtskonvention konzipiert. Auch sie enthält keine ausdrückliche Bestimmung zum Minderheitenschutz. Als Individuen genießen Angehörige von Minderheiten zwar entsprechenden Schutz. Gemäss dem individualistischen Standpunkt sind sie aber selbst die Rechtsträger und nicht etwa die betroffene Minderheit als Gruppe.

Nichtsdestotrotz wurde 1948 die Konvention über die Verhütung und Bestrafung des Völkermords verabschiedet, die als völkerrechtlicher Vertrag 1951 in Kraft getreten ist. Sie zeigt, dass man sich einer wichtigen Einsicht nicht entziehen konnte: Die gezielte physische Auslöschung einer ethnischen Gruppe und ihr Versuch sind eine verbrecherische Dimension, der international besonders begegnet werden muss. Dass der in dieser Konvention schon vorgesehene Internationale Strafgerichtshof erst über fünf Jahrzehnte später eingerichtet werden konnte und das nur unter schwierigen Umständen, steht auf einem anderen Blatt. Der Internationale Strafgerichtshof ist sicherlich eine ganz wesentliche Entwicklung nicht nur für die Menschenrechte, sondern auch als Beleg eines veränderten Souveränitätsverständnisses. Darauf komme ich später zurück.

In einer Resolution vom 10. Dezember 1948 [217/C (III)] hat die UN-Generalversammlung angesichts der Tatsache, dass Minderheitenrechte nicht in der Allgemeinen Erklärung auftauchen, festgestellt, dass sie dem Schicksal der Minderheiten nicht gleichgültig gegenüberstehe. Im Rahmen des Wirtschafts- und Sozialrats wurde schon ein Jahr vorher eine Unterkommission der Menschenrechtskommission zur „Verhinderung von Diskriminierung und zum Schutz von Minderheiten“ eingerichtet. Bis heute konnte man sich dort allerdings trotz jahrzehntelanger Diskussionen nicht auf eine gültige Definition darüber einigen, was eine Minderheit überhaupt ist.

Die Menschenrechtskommission in Genf ist mit einem Untersuchungs-, Berichts- und Petitionssystem kombiniert. Ihre Geschäftsgrundlage sind Resolutionen des Wirtschafts- und Sozialrates, die wiederum auf den Menschenrechtsklauseln in der UN-Charta basieren. Die Gesellschaft für bedrohte Völker und viele andere Nichtregierungsorganisationen nutzen die Möglichkeit der Untersuchungsverfahren bei der MRK, um bestimmte Fälle von Menschenrechtsverletzungen der internationalen Gemeinschaft zur Kenntnis zu geben. Dieses System wurde schon oft als größter Papierkorb aller Zeiten bezeichnet, andere Beobachter ziehen eine positivere Bilanz.

Das MRK-Beschwerdeverfahren dient dem Zweck, zuverlässig bezeugte, systematische und schwere Menschenrechtsverletzungen in einzelnen UN-Mitgliedsstaaten zu ermitteln. Die Befugnisse der MRK stellen folglich darauf ab, anhand der eingereichten Einzelpetitionen und Mitteilungen festzustellen, ob sich aus dem Gesamtzusammenhang massive Verletzungshandlungen nachweisen lassen. Wirkliche Befugnisse hat die MRK nicht, aber immerhin schafft sie eine Öffentlichkeit und einen politischen Druck, auf den betroffene Verletzerstaaten in der Regel äußerst sensibel reagieren.

Von den nur indirekt für den Menschenrechtsschutz bedeutsamen Individualrechten abgesehen gibt es im Rahmen der Vereinten Nationen nur eine wichtige Rechtsnorm, die unmittelbar und explizit dem Minderheitenschutz dient. Sie findet sich in Artikel 27 des 1976 in Kraft getretenen Internationalen Pakts für bürgerliche und politische Rechte, der zusammen mit seinem Fakultativprotokoll sowie dem Internationalen Pakt für wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte und der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte zu den vier wichtigsten Menschenrechtsdokumenten der Vereinten Nationen gehört. Im Gegensatz zur Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte von 1948 handelt sich um einen völkerrechtlichen Vertrag, dessen Bindungswirkung für die heute 148 Vertragsparteien schon aus diesem Grund außer Zweifel steht. Die Resolutionen der Generalversammlung haben nach der UN-Charta grundsätzlich erst einmal nur empfehlenden Charakter und sie sind auch nicht in Artikel 38 des Statuts des Internationalen Gerichtshofs als anzuwendende Rechtsquellen genannt. Ob bestimmte Bestimmungen aus Resolutionen der Generalversammlung als Auslegungshilfe der UN-Charta oder als Ausdruck des Völkergewohnheitsrechts zu bewerten sind oder als sogenannte authentische Übung nach der Regelung des Wiener Vertragsrechtsübereinkommens oder ob sie möglicherweise geeignet sind, in das Völkergewohnheitsrecht einzufließen, ist in der Lehre sowohl grundsätzlich als auch im Einzelfall umstritten. Ohne hier weiter in Einzelheiten gehen zu wollen, kann ich nur davor warnen, Resolutionen der Generalversammlung im völkerrechtlichen Kontext über zu bewerten.

Das gilt für die Allgemeine Erklärung der Menschenrechte genauso wie für alle anderen, zum Beispiel für die nach 14jähriger Kodifizierungsarbeit am 18. Dezember 1992 verabschiedete Resolution „über die Rechte der Angehörigen nationaler, ethnischer, religiöser und sprachlicher Minderheiten“. Nichtsdestoweniger haben die Resolutionen natürlich eine politische und moralische Bedeutung, aber völkerrechtlich verbindlich und durchsetzungsfähig sind sie eben nicht. Sie binden ja noch nicht einmal den Sicherheitsrat der Vereinten Nationen.

Kommen wir aber auf Artikel 27 des Internationalen Pakts über bürgerliche und politische Rechte zurück. Da es neben einer Bestimmung der ILO-Konvention Nr. 169/1989 die einzige ausdrückliche Norm des Minderheitenschutzes im Rahmen der Vereinten Nationen ist, kann es nicht schaden, sie einmal in voller Länge zu zitieren:

„In Staaten mit ethnischen, religiösen oder sprachlichen Minderheiten darf Angehörigen solcher Minderheiten nicht das Recht vorenthalten werden, gemeinsam mit anderen Angehörigen ihrer Gruppe ihr eigenes kulturelles Leben zu pflegen, ihre eigene Religion zu bekennen und auszuüben oder sich ihrer eigenen Sprache zu bedienen.“

Mit dieser Norm sind komplexe Fragestellungen verbunden, angefangen mit der Frage, welche Subjekte unter den genannten Minderheiten tatsächlich zu verstehen sind. Indigene Völker zum Beispiel wehren sich gegen die Bezeichnung „Minderheit“. Sie verstehen sich nicht als Minderheiten, sondern als Völker im Sinne des Artikel 1 des Pakts, demzufolge sie die Anerkennung ihres Selbstbestimmungsrechts fordern. Dazu gehört auch das Recht auf ihre Territorien und deren Ressourcen. Auf dieses Problem werde ich hier nicht näher eingehen können. In jedem Fall kann festgestellt werden, dass der Minderheitenschutz auch für indigene Völker von Nutzen sein kann, unabhängig von der Frage des Selbstbestimmungsrechts. Indigene Völker haben einen eigenen Rechtsstatus, der den Minderheitenschutz als Mindeststandard enthält.

Es gibt zwar keine gültige Definition, was eine Minderheit ist, aber die Unterkommission des Menschenrechtsausschusses des Wirtschafts- und Sozialrates hat sich in zahlreichen Sitzungen und Berichten damit befasst. Am anerkanntesten ist wohl der Definitionsversuch des Sonderberichterstatters Capotorti von 1979, die unter anderem auf der Rechtsprechung des Ständigen Internationalen Gerichtshofes aus der Völkerbundzeit basiert. Dieser Definitionsversuch enthält folgende Komponenten: Eine als Minderheit zu verstehende Gruppe ist 1. zahlenmäßig kleiner als die Mehrheitsbevölkerung, 2. sie ist in einer nichtherrschenden Position, 3. es handelt sich um Staatsangehörige, 4. sie ist lange etabliert, 5. sie weist objektive ethnische, religiöse oder sprachliche Merkmale auf und 6. hat das subjektive Gefühl der Solidarität untereinander und strebt nach der Erhaltung der Kultur, Traditionen, Religion oder Sprache. Alle diese Elemente werfen wiederum selbst wichtige Fragen auf. Letzten Endes, und das ist das Entscheidende, steht die nicht abschließend geklärte Definitionsfrage einer Anwendung des Artikels 27 in der Praxis nicht im Weg.

In diesem Zusammenhang ist darauf hinzuweisen, dass es eine starke Auffassung gibt, dass der Artikel 27 nicht nur für die Vertragsparteien des Internationalen Pakts über bürgerliche und politische Rechte gilt, sondern mittlerweile als Bestandteil des Völkergewohnheitsrechts zu verstehen ist. Das hat zum Beispiel die Inter-Amerikanische Menschenrechtskommission bestätigt. In einer Entscheidung von 1985 bezüglich der Yanomami hat sich die Kommission auf Artikel 27 berufen, obwohl Brasilien dem Pakt gar nicht beigetreten war. Festzuhalten ist, dass nach der völkerrechtlichen Lage prinzipiell alle Staaten auch positive Maßnahmen zu ergreifen haben, um die kulturelle, sprachliche und religiöse Identität von Minderheiten auf ihrem Staatsgebiet zu schützen. Außerdem müssen sie die Voraussetzungen für die Förderung dieser Identität gewährleisten. Damit sind wir international gesehen zumindest auf dem völkerrechtlichen Stand des Minderheitenschutzes zur Völkerbundszeit.

Diese eher ernüchternde Bilanz darf allerdings nicht davon ablenken, dass das vordringliche Problem damals wie heute weniger der materielle Rechtsschutz als seine unzulängliche internationale Durchsetzung ist.

Eine völkerrechtlich verbindliche Kodifikation der Rechte zum Minderheitenschutz, wie sie zum Beispiel in der schon erwähnten Resolution der Generalversammlung „über die Rechte der Angehörigen nationaler, ethnischer, religiöser und sprachlicher Minderheiten“ von 1992 zum Ausdruck kommen, wäre ein Meilenstein in der Entwicklung der Minderheitenrechte. Aber man muss sich schon die Frage stellen, ob sich Bemühungen in diese Richtung lohnen, wenn noch nicht einmal die gegenwärtig gewohnheitsrechtlich verbrieften Rechte durchsetzungsfähig sind. Die durch den Internationalen Pakt über bürgerliche und politische Rechte etablierten Untersuchungs- und Beschwerdeverfahren vor dem Menschenrechtsausschuss als Vertragsorgan sind letzten Endes nicht effektiver als die Verfahren vor der Menschenrechtskommission des Wirtschafts- und Sozialrates selber.

Elementare Defizite des Völkerrechts liegen heute also vor allem auf der Vollzugs- bzw. Durchsetzungsebene. Dieses Problem ist gar nicht spezifisch minderheitenrechtlich. Einen gewissen Fortschritt bringt allerdings der am 1. Juli 2002 nach dem Römischen Statut von 1998 in Kraft getretene Internationale Strafgerichtshof, kurz ICC. Darauf werde ich jetzt näher eingehen. Als Kernpunkte des ICC sind grundsätzlich hervorzuheben: Er hat Zuständigkeit und Gerichtsbarkeit für die schwersten Verbrechen, „welche die internationale Gemeinschaft als Ganzes“ berühren; die nationale Gerichtsbarkeit hat Vorrang, soweit diese fähig oder willens ist, die Strafverfolgung tatsächlich zu betreiben; strafrechtlich verantwortlich sind natürliche Personen und zwar unabhängig eines von ihnen bekleideten, offiziellen Amtes, es gibt also keine Immunität; der Ankläger kann kraft Amtes von selbst tätig werden; und als letzter Punkt natürlich die Einrichtung des ICC als permanente Institution, die erste ihrer Art in der Menschheitsgeschichte.

Die Gerichtsbarkeit des ICC erstreckt sich nach Art. 5 des Rom-Statuts auf das Verbrechen des Völkermords, auf Verbrechen gegen die Menschlichkeit, Kriegsverbrechen und das Verbrechen der Aggression, also Angriffskrieg. Die Aufnahme der Aggression ist nur durch eine Kompromisslösung gelungen:

Während der ICC nach dem Statut für das Verbrechen der Aggression zuständig ist, darf er seine Gerichtsbarkeit erst ausüben, wenn die Überprüfungskonferenz eine Verbrechensdefinition der Aggression vorgenommen hat. Eine solche Definition ist in Rom nämlich nicht gelungen.

Für die Verbrechen Völkermord, Verbrechen gegen die Menschlichkeit und Kriegsverbrechen enthält das Statut präzise umschriebene Straftatbestände, die sich in nahezu 70 Einzeltatbestände und entsprechende Definitionshilfen aufgliedern. Die tatbestandliche Definition des Völkermords entspricht den Regelungen des Art. 2 der Genozid-Konvention von 1948. Das Verbrechen des Völkermords kann ebenso wie Verbrechen gegen die Menschlichkeit auch dann verfolgt werden, wenn sie außerhalb eines bewaffneten Konflikts begangen werden. Kriegsverbrechen werden auch dann erfasst, wenn sie im Rahmen eines nicht-internationalen, bewaffneten Konflikts begangen werden, selbst wenn staatliche Streitkräfte nicht direkt beteiligt sind. Im Ergebnis kann man also sagen, dass die Berufung auf den innerstaatlichen Charakter einer Situation kaum vor Strafverfolgung schützen wird.

Für den Minderheitenschutz sind die Tatbestände zum Völkermordverbrechen und bestimmte Tatbestände im Rahmen von Verbrechen gegen die Menschlichkeit explizit relevant. Wer bestimmte definierte Handlungen wie Tötung oder Verursachung von schwerem körperlichen oder seelischem Schaden an Gruppenmitgliedern in der Absicht begeht, eine nationale, ethnische, rassische oder religiöse Gruppe als solche ganz oder teilweise zu zerstören, begeht Völkermord und macht sich nach dem Statut individuell und persönlich strafbar.

Eines Verbrechens gegen die Menschlichkeit macht sich nach Art. 7 Absatz 1, Buchstabe h) außerdem strafbar, „wer im Rahmen eines ausgedehnten oder systematischen Angriffs auf die Zivilbevölkerung und in Kenntnis des Angriffs“ eine identifizierbare Gruppe oder Gemeinschaft unter anderem aus politischen, rassischen, nationalen, ethnischen, kulturellen oder religiösen Gründen verfolgt.

Nach Absatz 2 Buchstabe g) bedeutet „Verfolgung“ den völkerrechtswidrigen, vorsätzlichen und schwer wiegenden Entzug von Grundrechten wegen der Identität einer Gruppe oder Gemeinschaft.

Natürlich greifen diese Regelungen erst, wenn die übelsten aller denkbaren Situationen für eine Minderheit eingetroffen sind, nämlich eine Völkermordsituation oder ein breit angelegter Angriff auf die Zivilbevölkerung. Aber eins ist eben neu: Jeder, der tatbestandliche Handlungen begeht oder sich an ihnen beteiligt, kann nicht mehr prinzipiell von Straflosigkeit ausgehen.

Für die Zuständigkeit des Internationalen Strafgerichtshofes sind zwei wesentliche Punkte zu beachten: Subsidiarität und das Territorial- und Täterprinzip. Der erste Punkt bedeutet, dass nationale Gerichtsbarkeiten bei der Verfolgung von Verbrechen unter dem Statut zunächst einmal Vorrang haben. Die Voraussetzungen für ein Tätigwerden des ICC sind in Art. 17 geregelt: grundsätzlich muss ein mangelnder Strafverfolgungswille oder die mangelnde Verfügbarkeit eines innerstaatlichen Justizsystems „unter Berücksichtigung der völkerrechtlich anerkannten Grundsätze eines ordnungsgemäßen Verfahrens“ feststellbar sein. Bei Vorhandensein einer innerstaatlichen Gerichtsbarkeit ist ein Verfahren nach Art. 17 Abs. 2 nur dann zulässig, wenn erkennbar ist, dass 1. ein nationales Verfahren dazu dient, den Täter gerade vor strafrechtlicher Verantwortlichkeit vor dem ICC zu schützen, es 2. in dem Verfahren eine „nicht gerechtfertigte Verzögerung“ gibt oder 3. das Verfahren „nicht unabhängig oder unparteiisch“ und „in einer Weise geführt wird, die unter den gegebenen Umständen mit der Absicht unvereinbar ist, die betreffende Person vor Gericht zu stellen.“ Die Entscheidungsbefugnis über die komplementäre Zuständigkeit liegt hierbei beim Gerichtshof selber.

Für die weitere Gerichtsbarkeit gilt ein abgestuftes System. Auf einer ersten Stufe ist vorgesehen, dass sich ein Staat durch Vertragsbeitritt automatisch der Gerichtsbarkeit unterwirft. Auf einer zweiten Stufe stellt das Statut darauf ab, dass entweder der Staat, in dessen Hoheitsgebiet das fragliche Verbrechen stattgefunden hat oder der Staat, dessen Staatsangehörigkeit der mutmaßliche Täter besitzt, Vertragspartei sein muss. Das ist das eben erwähnte Territorial- und Täterprinzip. Mit dieser Regelung ist eine empfindliche Strafbarkeitslücke entstanden, da besonders bei innerstaatlichen Konflikten Täter- und Tatortstaat identisch sind und so eine Strafverfolgung nur zulässig ist, wenn der betroffene Staat vor Verübung eines Verbrechens dem Statut beigetreten war. Von einer universellen Jurisdiktion, wie sie in Rom von etwa 25 Staaten und zahlreichen Nichtregierungsorganisationen gefordert wurde, ist diese Norm meilenweit entfernt. Ebenso wie die USA haben andere wichtige Staaten wie China, Indien, Indonesien, Israel, Pakistan, Russland und die Türkei das Statut noch nicht ratifiziert. Der Grund ist offensichtlich: Verantwortliche dieser Länder wollen nicht Gefahr laufen, eines Tages höchstpersönlich vor dem ICC angeklagt zu werden. Für die Menschenrechtsarbeit entsteht so eine wichtige Aufgabe. Soweit ein Land dem ICC noch nicht beigetreten ist, muss auf einen schnellen Beitritt hingewirkt werden. Nur indem alle Lücken geschlossen werden, kann eine effektive Zuständigkeit und Strafverfolgung des ICC gewährleistet werden.

Andererseits gab es in Rom auch Erfolge. So zum Beispiel die Regelung, dass der Ankläger Untersuchungen kraft Amtes einleiten kann. Hierbei unterliegt er lediglich einer Kontrolle des Gerichts und kann auf Grundlage “inhaltlich erhärteter Informationen” jeder Art von Amts wegen tätig werden. Das ist eine große Chance für Menschenrechtsorganisationen, dem ICC gezielt zuzuarbeiten. Ohne Zweifel wird der Ankläger politischem Druck von außen ausgesetzt sein. Einer direkten Politisierung der Anklagebehörde etwa durch den UN-Sicherheitsrat oder die Versammlung der Vertragsstaaten ist aber durch diese Regelung verhindert worden.

Aber zurück zur Zuständigkeitsfrage, es gibt nämlich noch zwei weitere Stufen. Auf einer dritten Stufe besteht dann noch die Möglichkeit, dass ein Täter- oder Tatortstaat die Zuständigkeit des Gerichts im Einzelfall ad hoc anerkennt. Viertens schließlich ist der ICC unabhängig von den zuvor genannten Stufen nach Art. 13 des Statuts zuständig, wenn ihm der UN-Sicherheitsrat in einem Beschluss nach dem VII. Kapitel der UN-Charta eine Situation überweist. Das führt mich zum Thema Sicherheitsrat.

Das einzige UN-Organ, dass verbindliche Vorgaben machen kann und die Kompetenz besitzt, diese notfalls auch durchzusetzen, ist eben der UN-Sicherheitsrat. Grundlage dafür ist das VII. Kapitel der UN-Charta. Die tatbestandlichen Voraussetzungen regelt Artikel 39. Bei schwerwiegenden Verletzungen von Menschenrechten kann der Sicherheitsrat auf dieser Grundlage Zwangsmaßnahmen treffen. Das gilt zweifelsfrei auch für Situationen, in den schwerwiegende Verstöße gegen den Mindeststandard des Minderheitenschutzes gegeben sind. Eine Situation von internationalem Belang kann schon alleine dadurch bestehen, dass die Gefahr grenzübergreifender Flüchtlingsströme besteht. Der Maßnahmenkatalog reicht bekanntermaßen von Sanktionen bis hin zum Einsatz von Waffengewalt. Dass der Sicherheitsrat bei seiner Hauptaufgabe, nämlich der Wahrung des Weltfriedens, so oft scheitert, liegt zum einen am Abstimmungsverfahren nach Artikel 27 der Charta, also am Vetorecht der fünf ständigen Mitglieder. Das Einlegen eines Vetos eines der ständigen Mitglieder führt dazu, dass die Sicherheitsrat untätig bleibt, wenn es zu keinem konsensfähigen Mandat kommt. Dieses auszuhandeln benötigt angesichts akuter Konfliktsituationen allerdings kostbare Zeit und führt zu verwässerten Formulierungen der erteilten Mandate. Das Vetorecht macht den Sicherheitsrat in problematischen Fragen praktisch handlungsunfähig. Es müsste eine vordringliche Aufgabe in der Menschenrechtsarbeit sein, auf eine Einschränkung und letztendliche Beseitigung dieses Vetorechts hinzuwirken.

Zum anderen ist der Sicherheitsrat selbst ja gar nicht handlungsfähig. Er braucht immer die Mitgliedsländer, die seine Beschlüsse ausführen. Wenigen ist bewusst, dass die in der Charta angelegte Friedenskonzeption bis heute nicht verwirklicht worden ist. Die Ausübung von autorisierter Waffengewalt durch Mitgliedsstaaten müsste nach dem Konzept der Charta ein Sonderfall sein. Das Gegenteil ist der Fall. Der Sicherheitsrat ist bei der Durchführung militärischer Maßnahmen auf nationale Streitkräfte angewiesen, über die er weder frei verfügen kann, noch seinem Kommando unterstehen. So sind an die Mitgliedsstaaten gerichtete und zur Waffengewalt ermächtigende Resolutionen das primäre Instrument, wenn militärische Zwangsmaßnahmen nach Art. 42 UN-Charta für erforderlich gehalten werden.

Diese Praxis ist darauf angelegt, dass Mitgliedsstaaten gerade dann bereitwillig mit Streitkräften bereitstehen, wenn es um die Verfolgung zweifelhafter nationaler Interessen geht - und nicht zur Abwendung oder Beendigung schwerster Menschenrechtsverbrechen. Das beste Beispiel für eine solche Situation ist der Völkermord in Ruanda 1994. Angesichts der Untätigkeit des Sicherheitsrates und der internationalen Gemeinschaft kann man nicht umhin, als zu folgern, dass es kein unmittelbares Interesse zum Handeln gegeben hat und deshalb auch keine entsprechenden Handlungsmöglichkeiten geschaffen wurden.

Tatsächlich sieht das VII. Kapitel der UN-Charta im Regelfall den Einsatz von UN-Streitkräften vor, die im Rahmen von Sonderabkommen nach Art. 43 dem Kommando des UN-Sicherheitsrats unterstellt wurden. Nach Art. 42 UN-Charta kann der Sicherheitsrat „mit Luft-, See- oder Landstreitkräften die zur Wahrung oder Wiederherstellung des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit erforderlichen Maßnahmen durchführen.“ Diese können - und dies ist die Ausnahme von der Regel - „Demonstrationen, Blockaden und sonstige Einsätze der Luft-, See- oder Landstreitkräfte von Mitgliedern der Vereinten Nationen einschließen.“

Der Versuch, das von der Charta vorgesehene Sicherheitssystem zu verwirklichen, findet mangels UN-eigener Streitkräfte auf ad-hoc-Basis statt. Durch das Fehlen eines ständig einsatzbereiten UN-Militärkontingents ist die UNO auf die Bekämpfung von Friedensverletzungen und akuten Konfliktsituationen im Grunde garnicht vorbereitet. Selbst die „Agenda für Frieden“ von Boutros-Ghali hat argumentiert, dass die UNO über Streitkräfte verfügen muss, damit sie ein glaubwürdiger Garant der internationalen Sicherheit sein kann. In der Praxis müssen Einsatzkräfte von Fall-zu-Fall auf Grundlage schwer voraussehbarer Bereitstellungen von Mitgliedsstaaten spontan zusammengestellt werden. Was wir brauchen, um die Handlungsfähigkeit der Vereinten Nationen zu gewährleisten, ist eine ständige Eingreiftruppe unter UN-Kommando. Zusammen mit einer Reform des Abstimmungsmodus im Sicherheitsrat könnte das die Qualität, die Glaubwürdigkeit und die Durchsetzungsfähigkeit des akuten Minderheitenschutzes und der Friedenseinsätze im allgemeinen enorm steigern.

Eine polizeiliche Spezialeinheit im Rahmen der Eingreiftruppe könnte dem Internationalen Strafgerichtshof als Vollzugsorgan an die Seite gestellt werden, wenn es darum geht, Haftbefehle gegen flüchtige Angeklagte zu vollstrecken. Das Beispiel des Internationalen Tribunals für das ehemalige Jugoslawien legt das nahe: Die SFOR - und damit die NATO - hat sich als permanent unfähig oder unwillig erwiesen, die Haftbefehle des ICTY gegen Karadzic, Mladic und andere Angeklagte auszuführen. Die Chefanklägerin des Tribunals, Carla del Ponte, hält die Situation für untragbar und sieht die Einrichtung eines unabhängigen, internationalen UN-Einsatzkommandos als Lösung. Sie versucht entsprechend, im Haushalt des Tribunals Mittel für eine eigene „Spezialeinheit“ bereitgestellt zu bekommen, die natürlich immer wieder herausgestrichen werden.

Der Internationale Strafgerichtshof, die UN-Eingreiftruppe, die Spezialeinheit und der Sicherheitsrat sind alles Institutionen und Vorschläge, die letztlich nur bei akuten Situationen ins Spiel kommen, also eigentlich dann, wenn es schon zu spät ist und schwerste Verbrechen bereits stattfinden oder stattgefunden haben. Die reine Existenz eines solchen Strafverfolgungs- und Durchsetzungssystems könnte aber möglicherweise dazu beitragen, dass sich potentielle Konfliktparteien stärker zusammenreißen. In diesem Zusammenhang möchte ich abschließend auf einen Vorschlag zurückkommen, den Antje Vollmer als Vizepräsidentin des Bundestags im Jahr 2000 angeregt hat. Dieser Vorschlag verdient es wirklich, aufgegriffen und weiter diskutiert zu werden.

Nach ihrer Ansicht brauchen wir eine rechtliche Instanz, die unabhängig von politischen Interessen eine Anlaufstation sowohl für unterdrückte Minderheiten, als auch für betroffene Staaten darstellt. Ihr Vorschlag war konkret, einen Internationalen Gerichtshof für Minderheiten einzurichten. Dieser soll anhand rechtlicher Kriterien über die Legitimität von Schutzansprüchen von Minderheiten entscheiden. Wie soll nun so ein Gerichtshof nach Vollmers Ansicht aussehen?

Zunächst einmal könnte er eine Anlaufstelle für Minderheiten sein, die ihre Rechte im Rahmen eines Staates verletzt sehen. Sie könnten dort Klage erheben und auf Gewährleistung der international für Minderheiten verbrieften Rechte plädieren. Der beschuldigte Staat könnte sich als Verfahrensgegner zu den Vorwürfen äußern und gegebenenfalls gegen unbegründete Propaganda vorgehen. Wenn der Gerichtshof zu dem Schluss käme, das schwerwiegende Verletzungen der Rechte der betroffenen Minderheit vorliegen, dann könnte er den Verletzerstaat verbindlich auffordern, entsprechende Gesetze und Praktiken zu ändern. Wenn daraufhin keine Reaktion erfolgt, sollte der Gerichtshof nach Vollmer die Möglichkeit haben, ein Schutzersuchen an der UN-Sicherheitsrat zu richten. Der Gerichtshof soll ihrer Ansicht nach sogar die Kompetenz bekommen, den Sicherheitsrat rechtlich verbindlich aufzufordern, Kriseninterventionskräfte gegen den Willen des betroffenen Staates zu entsenden. Andere Details von Vollmers Ansatz und die völkerrechtlichen Fragen, die in diesem Kontext aufgeworfen werden, brauchen uns jetzt nicht zu interessieren, es geht um das Grundsätzliche.

Nach meiner Einschätzung ist es in der Tat so, dass so ein Gerichtshof vorhandene Defizite im Minderheitenschutzsystem der UN ausräumen könnte. Durch seine Rechtsprechung könnte eine Definition des Begriffs „Minderheit“ sowie eine Klärung der international verbindlichen Rechte stattfinden. Mit dem Gerichtshof hätten alle Betroffenen einen Mechanismus zur Verfügung, ihre Konflikte im Einklang mit dem Völkerrecht auf internationaler Ebene anzugehen. Im Zusammenhang mit der Schaffung einer UN-Eingreiftruppe wäre es ein Mechanismus, hinter dem auch eine ernstzunehmende Durchsetzungsfähigkeit steht. Diese Vorschläge für eine Reform der Vereinten Nationen implizieren einen Wandel in der Konzeption nationalstaatlicher Souveränität. Sie würde nicht aufgehoben, aber im entscheidenden Bereich des Minderheitenschutzes internationalisiert. Ich bin gespannt, welche Meinung Sie dazu haben.

Für manche mögen die eben vorgestellten Vorschläge sehr unrealistisch klingen. Einige Regierungen werden ihr möglichstes tun, um sie zu verhindern. Aber ich denke Realismus und Opportunität sind nicht die Maßstäbe, die bei der Frage nach einer besseren Weltordnung und des fundamentalen Menschenrechtsschutzes angelegt werden sollen oder müssen.
Noch vor zehn Jahren wurden Weltföderalisten belächelt, als sie sich wieder für die Einrichtung eines Internationalen Strafgerichtshofs stark gemacht haben. Die ersten Vorschläge für eine solche Institution gehen immerhin auf 1872 zurück. Aber jetzt war die Zeit reif. Heute ist der Strafgerichtshof trotz massiver Verhinderungsversuche der letzten Supermacht schon Wirklichkeit. Dieses Beispiel sollte uns zeigen, dass es weiterhin Durchbrüche in der Menschenrechtsarbeit geben kann und wird.